界面新闻记者 | 唐俊
因一些安徽城市与南京来往密切，江苏省会南京常被趣称为“徽京”。在南京都市圈规划获批之后，这一称谓被赋予更多现实意义。
南京都市圈中不仅有5座江苏的城市，还有4座安徽的城市。今年3月底，安徽省马鞍山市出台《关于全面融入南京的若干举措》，“全面融入”的表述更是加强了“徽京”的地位。
跨市甚至跨省融合发展，已经成为城市发展的大趋势，尤其是在大城市周围。除了南京都市圈包含省外城市，重庆都市圈中也包括四川省的广安市。
从城市群到都市圈，城市之间的紧密度加强，彼此之间的关系由竞争更多转向合作，甚至迈向同城化，但依然存在行政区划带来的壁垒。
城市群到都市圈
从官方发布的历次五年规划中，可以梳理出中国城市发展进程的变化。
2000年时，中国的城镇化率仅为36%。因此在“十五”（2001-2005）计划中，主要任务是“提高城镇化水平”，还没有关于城市群的表述。“十一五”（2006-2010）时期，城市群一词首次出现在五年规划中，但当时城市群还不具规模，仍是为了推进城镇化而服务。
随着城镇化率提升，沿海经济发达的地区城市逐渐连片。到了“十二五”（2011-2015），开始大力发展城市群。规划提到，在东部地区逐步打造更具国际竞争力的城市群，在中西部有条件的地区培育壮大若干城市群。
到了“十三五”（2016-2020），中国加快城市群建设，明确提出了京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、长江中游、成渝、关中平原、北部湾等近20个城市群，目标是实现城市群一体化高效发展。
目前所处的“十四五”（2021-2025）时期，城市群仍是重要发展方向，但规划中首次新增一节关于都市圈的内容，要求培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈。
从城市群到都市圈，一个重要的分水岭是2019年，当年国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称《指导意见》）。都市圈一词虽然早已有之，但在该指导意见出台之后，都市圈才真正被纳入国家层面规划，并在“十四五”时期有详细规划。
《指导意见》对都市圈的定义以通勤时间为标准，在城市群内部以超大特大城市为中心，1小时通勤圈覆盖的范围即为都市圈。
不过北京交通大学中国城镇化研究中心教授赵坚认为，都市圈的核心是该区域内是否存在通勤就业方面的紧密联系，而不仅仅是1小时通勤时间，核心城市应为邻近县市至少提供该县25%的就业岗位。
华东师范大学城市发展研究院院长曾刚对界面新闻表示，都市圈的范围比城市群更小，相当于在以前大的范围内再划出一块区域重点发展，如果说城市群是协同发展的话，都市圈内部的联系则更紧密，要向同城化迈进。
2021年至今，国家发改委一共批复了14个国家级都市圈，除了西北地区，其他地方均有。这些都市圈中的中心城市，除了青岛和深圳，都是省会城市或直辖市。
从面积来看，国家级都市圈大多是2万-3万平方公里，都市圈内常住人口基本在1500万以上，部分超过3000万。
另外，上海大都市圈和首都都市圈也在建设中，虽然未以国家发改委的名义批复，但级别同样很高。其中，上海大都市圈包括上海、无锡、常州、苏州、南通、宁波、湖州、嘉兴、舟山在内的“1+8”市域行政区域，跨越沪苏浙三省市。
如何同城化
同城化是都市圈最重要的特征。
同城化的基础是交通互通，由于距离拉长，轨道交通成为首选。地铁审批受限后，市域铁路和城际铁路提上日程。
成都都市圈内，成都通往资阳的市域铁路S3线预计2024年9月就会通车，通往德阳的S11线和通往眉山的S5线正在建设中。这些市域铁路接入成都地铁网，将按照地铁模式一体化运营。
广东则采用城际铁路的模式。5月26日，被称为“湾区大号地铁”的广佛南环和佛莞城际开通，与此前已经开通的佛肇城际、莞惠城际相连，横跨广州、佛山、东莞、肇庆、惠州5座城市，按照地铁模式运营，刷公交卡进站随到随走。
硬件基础设施之外，更重要的是软性层面的融合。
“十四五”规划提到，鼓励都市圈社保和落户积分互认、教育和医疗资源共享，推动科技创新券通兑通用、产业园区和科研平台合作共建；鼓励有条件的都市圈建立统一的规划委员会，实现规划统一编制、统一实施，探索推进土地、人口等统一管理。
不过即使是最早批复的南京都市圈，距离上述目标仍较远。
想要全面融入南京的马鞍山，各项措施仍在推进中。马鞍山提出，计划每年选派若干年轻干部赴南京市党政机关、科研院所、企事业单位跟班学习；定期选派中小学、幼儿园校长（园长）、教师赴南京跟岗锻炼；推动两地医院共建医联体；推动马鞍山软件园与江苏软件园开展深度合作等。
5月1日，南京都市圈向同城化再迈进一步，当天南京住房公积金中心发布公告，南京都市圈内9个城市住房公积金可互认互贷。
一些地方开始以都市圈的名义招商，而不是单个城市。5月18日，在2024投资成都招商大会上，成都市、德阳市、眉山市、资阳市联合发布成都都市圈投资机会清单，共同推出232个项目。
“今后，人口会更多向大都市圈聚集，大都市圈会成为经济增长的发动机，而不是各个省。”赵坚说。
行政区划的壁垒
都市圈的同城化之路并不容易。长期以来，在经济指标为主的考体系下，各个城市之间更多是竞争关系。
曾刚认为，地方政府已经习惯这种竞争模式，年底统计GDP时总会互相比较，担心被“邻居”超过。例如苏州和无锡，两个城市规模相近、距离又不远，暗地里常有较劲。
复旦大学经济学院教授兰小欢在《置身事内》一书中写道，在地区经济竞争中会产生地方保护主义，甚至出现“以邻为壑”的恶性竞争现象；在目前的发展阶段，政府需要承担起更加多元的职能，将更多资源投入教育、医疗、社会保障等民生领域。
事实上，城市之间的融合此前并不依靠政府，例如上海跟周边的苏锡常以及南通等地方，不管是企业、投资者还是老百姓之间交往，都是现实需求。“而地方政府以前甚至是在限制这些交流，担心资本跑到别的地方去投资。”曾刚说。
现在，城市的发展思维转变，从相互竞争逐步转向合作共赢，避免成为零和游戏。曾刚认为，在都市圈内，各个城市可以发挥比较优势共同发展，例如中心城市产出科技成果后，在周边城市建设转化基地，累积资本后再回去继续研发，整体效益会更好。
中国城市经济学会副会长秦尊文也认为，现在地方政府的观念确实在转变。他向界面新闻介绍了一个城市合作的案例：以前湖北黄石、黄冈等地很难招聘到博士，因为高端人才更愿意留在武汉，现在黄石在武汉境内设立了离岸科创中心，很容易就招聘到了博士人才；这些博士平日生活和工作都在武汉，享受武汉的教育和医疗，但在为黄石的企业创造价值，工资也是黄石企业发放。
黄石（武汉）离岸科创中心于2021年6月在武汉光谷开园，是湖北省第一个“科创飞地”。通过对接光谷科创大走廊，实现研发在武汉、生产在黄石。
飞地模式已在很多地方被应用。目前，马鞍山、淮安、滁州等地在南京设有近20个“研发飞地”、“人才飞地”；深圳在汕尾设立了深汕特别合作区，作为深圳行政区域的一部分管理。
赵坚对界面新闻表示，虽然城市之间的合作越来越多，但是行政壁垒还是很难破除。他认为，都市圈的核心是本地劳动力市场的一体化，即交通通勤一致、社会保障一致、医疗保障一致等，现在很多都市圈还没有做到。
他提到，本地劳动力市场并不是规划出来的，而是市场发展到一定程度自然形成的。在当前“分灶吃饭”的财税体制和地方官员GDP考核体制下，要形成跨区域的本地劳动力市场仍有难度。
2024年1月，南京市发改委公布了《南京都市圈发展规划》中期评估的结果，该评估结果同样提到恶性竞争和行政壁垒的问题。
评估结果显示，由于各城市在产业发展定位上的趋同，导致同质化竞争、招商引资恶性竞争等现象发生。同时，行政壁垒限制了南京都市圈的发展潜力，在发展中“城市本位”的倾向仍然突出，核心城市和周边地区竞争有余、合作不足，缺乏完善的利益分享机制。
另外，机场群、港口群协同发展不足，区域性文化、体育、环卫等公共服务设施重复建设严重，布局缺乏统筹等，在很大程度上遏制了南京都市圈一体化发展。
“无形的手”更重要
地方政府在乎行政边界，但市场却不在乎。“市场讲究效益，没有地域和行政区划的概念，企业的投资与合作主要看能不能赚钱。”曾刚说。
他认为，政府的行动应主要集中在公共服务领域，在商业领域需更多地发挥市场和社会的力量。“政府不在于出了多少政策，而是把该管的事情管好，不该管的事情交给行业协会和社会组织来管，更有利于都市圈整体的发展。”
都市圈发展的好不好，并没有一个明确的标准。在曾刚看来，跨城市的民间组织是否活跃，是一个很重要的指标。跨区域行业协会、社会团体的数量多、影响力大，一定程度上可以反映都市圈融合的程度高。
马鞍山融入南京的计划中，就包括民间交流合作，计划建立市级、县级工商联以及商协会定期交流机制，推动县区工商联在南京所属县区成立异地商会。
目前来看，上海、深圳、广州等都市圈发展较好。其他都市圈中，曾刚认为，江南地区的包容性和发达的商业有利于南京、杭州都市圈的发展，但类似沈阳这种地方政府服务性还不够强的地方，会面临很多挑战。“相互竞争的传统更浓厚、社会组织相对较弱，就会更难一些。”
秦尊文同样认为市场这只“无形的手”很重要。他提到，在都市圈的建设过程中，各方都要获益，而不是单纯的大城市扶持中小城市，并且要发挥市场机制的作用，两方面缺一不可。
各个都市圈的规划中，基本也都强调了市场的重要性。2023年发布的《深圳都市圈规划》提到，要尊重市场规律，充分发挥市场主体的活力和创造力。
国家发改委发布的《指导意见》明确，要坚持市场主导、政府引导，使都市圈建设成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、高质量发展的过程。
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